醫(yī)療器械直接關(guān)系人民群眾身體健康和生命＊＊，醫(yī)療器械的質(zhì)量＊＊和創(chuàng)新發(fā)展是建設(shè)健康中國的重要保障。黨中央、國務(wù)院高度重視醫(yī)療器械質(zhì)量＊＊與創(chuàng)新發(fā)展，要求用“＊＊嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、＊＊嚴(yán)格的監(jiān)管、＊＊嚴(yán)厲的處罰、＊＊嚴(yán)肅的問責(zé)”確保人民群眾用械＊＊、有效。此次全面修訂《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》，＊＊重要的內(nèi)容之一就是設(shè)立注冊人制度，將注冊人依法承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)貫穿于醫(yī)療器械研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全生命周期，使醫(yī)療器械的＊＊、有效和質(zhì)量可控性進一步鞏固。

一、醫(yī)療器械注冊人制度是產(chǎn)業(yè)成長的“剛需”

從國際上的情況來看，上市許可持有人制度（注冊人制度）是當(dāng)今國際社會藥品、醫(yī)療器械領(lǐng)域的通行管理制度，是貫穿藥品、醫(yī)療器械全生命周期的基本法律制度。對于醫(yī)療器械上市主體，多數(shù)西方國．家和地區(qū)均使用“ｍａｎｕｆａｃｔｕｒｅｒ”（制造商）的概念。美國ＦＤＡ關(guān)于制造商的概念，是指設(shè)計、生產(chǎn)、構(gòu)建、組裝或者加工一種設(shè)備終產(chǎn)品的任何人。歐美制造商概念包含的范圍較廣，既可以是制造產(chǎn)品的生產(chǎn)廠商，也可以是設(shè)計商等等，其核心是以自身名義將產(chǎn)品推向市場，對產(chǎn)品全生命周期負(fù)責(zé)。

２０１７年１０月，為促進藥品醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，滿足公眾和臨床需要，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》，提出加強醫(yī)療器械全生命周期管理，落實醫(yī)療器械上市許可持有人制度（醫(yī)療器械注冊人制度），并提出上市許可持有人承擔(dān)產(chǎn)品全生命周期質(zhì)量＊＊的主體責(zé)任。此后，上海、廣東、天津三地相繼開展了醫(yī)療器械注冊人制度試點工作。２０１９年，試點又?jǐn)U大到２２個省、自治區(qū)、直轄市，醫(yī)療器械注冊人制度試點進入“快車道”。截至２０２０年１０月，全國已有５５２個產(chǎn)品按照醫(yī)療器械注冊人制度試點獲準(zhǔn)上市，并有近９００個產(chǎn)品正在按照醫(yī)療器械注冊人制度申請辦理注冊。這充分反映出產(chǎn)業(yè)對這項制度的強烈需求，也體現(xiàn)了醫(yī)療器械創(chuàng)新主體的繁榮發(fā)展。

二、行業(yè)期盼醫(yī)療器械注冊人制度釋放“紅利”

醫(yī)療器械注冊人制度會帶來巨大的改革紅利，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是有利于優(yōu)化資源配置，促進產(chǎn)業(yè)集中，提升競爭力。如集團旗下有多個分公司，分別位于不同省份，目前只能各自為戰(zhàn)，分別組織開發(fā)、生產(chǎn)等，既浪費資源又不便于管理。實施醫(yī)療器械注冊人制度后，企業(yè)可以結(jié)合人力資源、土地價格、環(huán)保要求、勞動力成本、交通運輸成本等要素，統(tǒng)籌研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化集團資源配置，將極大增加企業(yè)的自主權(quán)，增強企業(yè)的競爭力。

二是有利于鼓勵創(chuàng)新，縮短產(chǎn)品上市周期。實施醫(yī)療器械注冊人制度，允許研發(fā)機構(gòu)作為醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊申請人，取得注冊證書后成為醫(yī)療器械注冊人，可以使科研機構(gòu)的創(chuàng)新成果進一步增值。同時，實施注冊人制度，能夠使科研人員避免因缺乏成果轉(zhuǎn)化經(jīng)驗而不得不“賣青苗”的情況，進一步激發(fā)科研創(chuàng)新的熱情。實施醫(yī)療器械注冊人制度，使得科研創(chuàng)新型企業(yè)可以不必投入大量的財力興建廠房，不必投入過多的管理精力，而是專注于研發(fā)和改進，組建專業(yè)團隊，利用已有生產(chǎn)資源組織生產(chǎn)制造，進一步縮短產(chǎn)品上市的周期，減少產(chǎn)品上市的成本。

三是有利于推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，淘汰“低、小、散”。目前醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)存在的“企業(yè)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)散、行業(yè)雜”在一定程度上源于不同地區(qū)重復(fù)設(shè)廠、重復(fù)注冊、惡性競爭。實施注冊人制度后，同質(zhì)化的弱小品牌將逐步“退出江湖”，落后產(chǎn)能進一步減少，規(guī)模企業(yè)將進一步做大做強，產(chǎn)業(yè)集中度將進一步提高，助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

三、準(zhǔn)確把握注冊人制度的核心要義

有人說，注冊人制度就是放開委托生產(chǎn)，放開異地設(shè)廠，事實上，這些都是該制度的紅利，但并不是該制度的核心要義。醫(yī)療器械注冊人制度的核心和本質(zhì)，是注冊人依法承擔(dān)醫(yī)療器械設(shè)計開發(fā)、臨床試驗、生產(chǎn)制造、銷售配送、不良事件報告等法律責(zé)任，全面履行主體責(zé)任。在此前提下，通過自行或者委托等方式，組織社會資源開展設(shè)計開發(fā)、生產(chǎn)制造、銷售等活動，將產(chǎn)品推向市場，并作為產(chǎn)品的＊＊責(zé)任人，具備并承擔(dān)法律法規(guī)規(guī)定的醫(yī)療器械全生命周期質(zhì)量＊＊管理能力和責(zé)任。此外，注冊人與受托人簽訂協(xié)議，委托受托人開展生產(chǎn)經(jīng)營等行為，注冊人承擔(dān)監(jiān)督受托人行為的責(zé)任。

把握了注冊人制度的核心要義，就自然會理解注冊人能否具備全生命周期質(zhì)量＊＊管理能力、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，注冊人與受托人之間的責(zé)任是否劃分清晰，監(jiān)管部門跨區(qū)監(jiān)管職責(zé)劃分與銜接等問題，是注冊人制度成功與否的關(guān)鍵。

（一）注冊人應(yīng)當(dāng)具備的能力

注冊人應(yīng)當(dāng)建立全面的質(zhì)量體系，掌控醫(yī)療器械全生命周期各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量，確保上市產(chǎn)品按照設(shè)計預(yù)期生產(chǎn)，且質(zhì)量可控、風(fēng)險可控。注冊人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督、監(jiān)控各個環(huán)節(jié)活動的管理責(zé)任，配備專職的質(zhì)量管理人員、上市后事務(wù)管理人員，具備對全生命周期質(zhì)量管理體系進行評估、審核和監(jiān)督的能力。

（二）受托人義務(wù)和責(zé)任

受托生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)能夠承擔(dān)包括符合醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)和責(zé)任，以及與注冊人協(xié)議約定的責(zé)任。受托生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備受托產(chǎn)品的生產(chǎn)條件和質(zhì)量保證能力。受托生產(chǎn)企業(yè)根據(jù)合同約定，建立與生產(chǎn)過程相適應(yīng)的質(zhì)量體系，生產(chǎn)符合產(chǎn)品技術(shù)要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，負(fù)責(zé)產(chǎn)品的生產(chǎn)放行，并保存相關(guān)記錄，接受注冊人對其進行的審計、監(jiān)督。

（三）跨區(qū)監(jiān)管職責(zé)劃分與銜接

注冊人制度實施后，如何實現(xiàn)跨省監(jiān)管職責(zé)劃分是各界＊＊為關(guān)切的問題。試點過程中，各地基本建立了“品種屬人、生產(chǎn)屬地”的監(jiān)管模式。監(jiān)管部門可在注冊人和受托企業(yè)責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上，劃分監(jiān)管職責(zé)，注冊人承擔(dān)全生命周期質(zhì)量管理責(zé)任，對于注冊人條件、能力以及日常履行職責(zé)的監(jiān)管應(yīng)由注冊人所在地監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。對于受托企業(yè)的日常監(jiān)管，基于監(jiān)管有效性和監(jiān)管成本＊＊小化的考慮，應(yīng)由受托人所在地藥品監(jiān)督管理部門主要負(fù)責(zé)，并及時將監(jiān)管信息通報注冊人所在地監(jiān)管部門。

新《條例》實施后，醫(yī)療器械注冊人制度將全面落地，這將是我國醫(yī)療器械監(jiān)管制度的一次重大調(diào)整，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院推動醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、滿足公眾更高用械需求的決心。同時，新制度的實施必將給監(jiān)管部門帶來新的挑戰(zhàn)，監(jiān)管部門一方面要做好頂層設(shè)計，強化醫(yī)療器械注冊人全生命周期的主體責(zé)任；另一方面，要加強溝通和協(xié)調(diào)，共同履行好監(jiān)管職責(zé)。注冊人制度出臺恰逢其時，行業(yè)內(nèi)生與外延發(fā)展需求與審評審批制度改革相得益彰，必將推進我國醫(yī)療器械行業(yè)再上新臺階。

（國藥控股股份有限公司黨委書記、第十三屆全國人大代表　于清明）

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